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Entscheidungsstichwort (Thema)

Bindung der Gerichte an Verwaltungsvorschriften. K眉rzung der H枚chstgrenzen des 搂 33 a Abs. 1 EStG durch Anpassung an ausl盲ndische Lebensverh盲ltnisse ist verfassungsgem盲脽

Leitsatz (amtlich)

1. Die Gerichte sind bei ihrer Kontrollt盲tigkeit gegen眉ber der Verwaltung grunds盲tzlich nicht an Verwaltungsvorschriften gebunden. Sie sind jedoch befugt, sich einer Gesetzesauslegung, die in einer Verwaltungsvorschrift vertreten wird, aus eigener 脺berzeugung anzuschlie脽en. Es bleibt offen, ob und unter welchen Voraussetzungen der B眉rger einen Anspruch darauf hat, da脽 eine Verwaltungsvorschrift auf ihn angewandt wird.

2. Die generalisierende K眉rzung der in 搂 33 a Abs. 1 EStG vorgesehenen H枚chstgrenzen f眉r die steuerliche Ber眉cksichtigung von Unterhaltsleistungen an ausl盲ndische Empf盲nger ist mit dem Grundgesetz vereinbar, soweit es um die Anpassung an die Lebensverh盲ltnisse im Wohnsitzland des Empf盲ngers geht.

Normenkette

GG Art.听2 Abs. 1, Art.听3 Abs. 1, Art.听14 Abs. 1, Art.听19 Abs. 4, Art.听20 Abs. 3, Art.听97 Abs. 1; EStG 搂听33a Abs. 1 S盲tze听1, 4, 搂听33 Abs. 2

Verfahrensgang

Tenor

Die Verfassungsbeschwerde wird zur眉ckgewiesen.

Tatbestand

A.

Gegenstand der Verfassungsbeschwerde ist die Frage, ob der durch 搂 33a Abs. 1 Satz 1 des Einkommensteuergesetzes festgelegte H枚chstbetrag f眉r den Abzug von Unterhaltsleistungen als au脽ergew枚hnliche Belastung generell insoweit verringert werden durfte, als Unterhalt f眉r im Ausland lebende Personen erbracht wurde.

I.

1. Der Abzug von Unterhaltsleistungen bei der Einkommensteuer war f眉r den Veranlagungszeitraum 1978 durch das Einkommensteuergesetz (EStG) in der Fassung des Gesetzes zur Reform der Einkommensteuer, des Familienlastenausgleichs und der Sparf枚rderung (Einkommensteuerreformgesetz 鈥� EStRG) vom 5. August 1974 (BGBl. I S. 1769) wie folgt geregelt:

搂 33a

(1) Erwachsen einem Steuerpflichtigen zwangsl盲ufig (搂 33 Abs. 2) Aufwendungen f眉r den Unterhalt und eine etwaige Berufsausbildung von Personen, f眉r die im Veranlagungszeitraum weder der Steuerpflichtige noch eine andere Person Anspruch auf Kindergeld nach dem Bundeskindergeldgesetz oder auf andere Leistungen f眉r Kinder (搂 8 Abs. 1 Bundeskindergeldgesetz) hat, so wird auf Antrag die Einkommensteuer dadurch erm盲脽igt, da脽 die Aufwendungen, h枚chstens jedoch ein Betrag von 3000 Deutsche Mark im Kalenderjahr f眉r jede unterhaltene Person, vom Gesamtbetrag der Eink眉nfte abgezogen werden. Voraussetzung ist, da脽 die unterhaltene Person kein oder nur ein geringes Verm枚gen besitzt. Hat die unterhaltene Person andere Eink眉nfte oder Bez眉ge, die zur Bestreitung des Unterhalts bestimmt oder geeignet sind, so vermindert sich der Betrag von 3000 Deutsche Mark um den Betrag, um den diese Eink眉nfte und Bez眉ge den Betrag von 3600 Deutsche Mark 眉bersteigen.

Werden die Aufwendungen f眉r eine unterhaltene Person von mehreren Steuerpflichtigen getragen, so wird bei jedem der Teil des sich hiernach ergebenden Betrags abgezogen, der seinem Anteil am Gesamtbetrag der Leistungen entspricht.

(1补)-(5)鈥�

Zur Frage der Zwangsl盲ufigkeit von Unterhaltsleistungen bestimmte das Gesetz:

搂 33

(1) 鈥�

(2) Aufwendungen erwachsen dem Steuerpflichtigen zwangsl盲ufig, wenn er sich ihnen aus rechtlichen, tats盲chlichen oder sittlichen Gr眉nden nicht entziehen kann und soweit die Aufwendungen den Umst盲nden nach notwendig sind und einen angemessenen Betrag nicht 眉bersteigen鈥�

(3) 鈥�

2. Die Regelungen des 搂 33a Abs. 1 Satz 1 und des 搂 33 Abs. 2 EStG werden von der Finanzverwaltung und den Finanzgerichten auch auf Unterhaltsleistungen angewandt, die von unbeschr盲nkt Steuerpflichtigen f眉r im Ausland lebende Angeh枚rige erbracht werden; dabei handelt es sich vor allem um Leistungen von Gastarbeitern an ihre im Herkunftsland verbliebenen Verwandten und um Leistungen von Deutschen an die Angeh枚rigen ihrer ausl盲ndischen Ehegatten. In diesen F盲llen ist es oft schwierig, die Betr盲ge zu ermitteln, welche am Aufenthaltsort des Unterst眉tzten im Sinne des 搂 33 Abs. 2 EStG notwendig sind und einen angemessenen Betrag nicht 眉bersteigen. Die Finanzverwaltungen versuchten sich durch Verwaltungsvorschriften zu helfen. nach einer nicht ver枚ffentlichten Verf眉gung der Oberfinanzdirektion Frankfurt vom 11. Dezember 1978 (S 2285 A-8-St II 30) sollten im Hinblick auf die meist geringeren Lebenshaltungskosten in L盲ndern der Dritten Welt Unterhaltsleistungen, die in diese L盲nder flossen, f眉r das Jahr 1978 lediglich bis zu einem Betrag von 1000 DM anerkannt werden. F眉r das Jahr 1979 sollten nach einem gemeinsamen Erla脽 des Bundesministers der Finanzen und der Landesfinanzminister vom 8. November 1978 (IV B 6-S 2365-80/78 zum Lohnsteuererm盲脽igungsverfahren 1979) Unterhaltsaufwendungen der in Rede stehenden Art vor眉bergehend nur bis zur H枚he von 1200 DM abgezogen werden.

Durch Schreiben vom 26. Oktober 1979 (BStBl. I S. 622) gab der Bundesminister in Abstimmung mit den L盲ndern eine nach drei L盲ndergruppen gegliederte Aufstellung von H枚chstbetr盲gen bekannt. Durch diese wurden die Finanzbeh枚rden zur pauschalen K眉rzung der in 搂 33a Abs. 1 S盲tze 1 und 3 EStG vorgesehenen Betr盲ge nach dem Verh盲ltnis der Durchschnittsl枚hne in der verarbeitenden Industrie der Bundesrepublik Deutschland und des jeweiligen ausl盲ndischen Staates angewiesen. Ma脽gebend ist dabei der Stundenlohn des zweiten dem Jahr der Unterhaltsleistung vorangegangenen Jahres. Dieser ist nach den f眉r die Verm枚gensteuer dieses Jahres festgesetzten Kursen umzurechnen. Aus Vereinfachungsgr眉nden werden die in 搂 33a Abs. 1 EStG genannten H枚chstbetr盲ge in voller H枚he anerkannt, wenn der ausl盲ndische Stundenlohn mehr als 50 vom Hundert des inl盲ndischen Stundenlohns betr盲gt. Bel盲uft sich die Differenz auf weniger als 50, aber auf mehr als 20 vom Hundert, so werden sie auf zwei Drittel, bel盲uft er sich auf weniger als 20 vom Hundert, so werden sie auf ein Drittel der in 搂 33a Abs. 1 EStG genannten H枚chstbetr盲ge reduziert. F眉r S眉dkorea wurde in den Veranlagungszeitr盲umen 1979 und 1980 eine K眉rzung auf ein Drittel vorgenommen, von da an eine K眉rzung auf zwei Drittel.

F眉r die Zeit nach dem Ablauf des Veranlagungszeitraums 1978 ist durch das Gesetz zur 脛nderung des Einkommensteuergesetzes, des Gewerbesteuergesetzes, des Umsatzsteuergesetzes und anderer Gesetze (Steuer盲nderungsgesetz 1979 鈥� St脛ndG 1979) vom 30. November 1978 (BGBl. I S. 1849) hinter 搂 33a Abs. 1 Satz 3 EStG folgender Satz 4 eingef眉gt worden:

Ist die unterhaltene Person nicht unbeschr盲nkt einkommensteuerpflichtig, so k枚nnen die Aufwendungen nur abgezogen werden, soweit sie nach den Verh盲ltnissen des Wohnsitzstaates der unterhaltenen Person notwendig und angemessen sind, h枚chstens jedoch der Betrag, der sich nach den S盲tzen 1 bis 3 ergibt; ob der Steuerpflichtige sich den Aufwendungen aus rechtlichen, tats盲chlichen oder sittlichen Gr眉nden nicht entziehen kann, ist nach inl盲ndischen Ma脽st盲ben zu beurteilen.

II.

Die Beschwerdef眉hrer werden als Eheleute zusammenveranlagt. Beide bezogen 1978 Eink眉nfte aus nichtselbst盲ndiger Arbeit. Mit ihrer Einkommensteuererkl盲rung f眉r 1978 machten sie Unterhaltsaufwendungen f眉r den in Seoul lebenden Vater der Beschwerdef眉hrerin in H枚he von 3522 DM als au脽ergew枚hnliche Belastung geltend. Nach ihren Angaben war der Vater zur fraglichen Zeit 56 Jahre alt, berufslos und ohne Eink眉nfte oder Verm枚gen.

1. Das Finanzamt erkannte die Unterhaltsleistungen lediglich in H枚he von 1000 DM an und verwies zur Begr眉ndung auf die Verf眉gung der Oberfinanzdirektion Frankfurt vom 11. Dezember 1978.

In seiner Einspruchsentscheidung ber眉cksichtigte es die Unterhaltsleistungen in H枚he von 1200 DM und f眉hrte aus: Das Schreiben des Bundesfinanzministers hebe die Verf眉gung der Oberfinanzdirektion f眉r die Veranlagungszeitr盲ume vor 1979 nicht ausdr眉cklich auf. Die in dieser Verf眉gung zitierte Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs gehe davon aus, da脽 die in 搂 33a Abs. 1 EStG genannten Betr盲ge auf Angeh枚rige im Ausland nicht ohne weiteres angewandt werden k枚nnten. Die Notwendigkeit und damit auch die Zwangsl盲ufigkeit von Unterhaltsleistungen an solche Personen sei zu verneinen, soweit diese das Existenzminimum des jeweiligen Wohnsitzlandes 眉berstiegen. Die in 搂 33a Abs. 1 EStG genannten Betr盲ge stellten das den deutschen Verh盲ltnissen entsprechende Existenzminimum dar. Bei Leistungen ins Ausland seien sie daher verh盲ltnism盲脽ig zu verringern. Das Finanzamt sei bereit, die K眉rzung im vorliegenden Falle in Anlehnung an eine Verf眉gung der Oberfinanzdirektion Frankfurt vom 6. September 1978, die sich allerdings nur auf die Veranlagungszeitr盲ume 1976 und 1977 beziehe, lediglich bis zu einem Betrag von 1200 DM vorzunehmen.

2. a) Dagegen erhoben die Beschwerdef眉hrer Klage. Sie trugen vor, die Voraussetzungen eines Steuerabzugs nach 搂 33a Abs. 1 EStG m眉脽ten anhand des Einzelfalles gepr眉ft werden. Die vom Finanzamt angewandten Verwaltungsvorschriften seien rechtswidrig, weil sie die unbestimmten Rechtsbegriffe der Notwendigkeit und der Angemessenheit nicht lediglich auslegten, sondern selbst Regelungen tr盲fen, die vom Wortlaut des Gesetzes abwichen. Zwar sei grunds盲tzlich gegen eine typisierende Einteilung der Wohnsitzstaaten und eine unterschiedliche Festlegung von H枚chstbetr盲gen nichts einzuwenden. Das m眉sse dann aber so geschehen, da脽 der von Land zu Land verschiedenen H枚he des Existenzminimums tats盲chlich Rechnung getragen werde.

Die Verf眉gung der Oberfinanzdirektion lasse die Absetzung von Unterhaltsleistungen demgegen眉ber einheitlich nur bis zur H枚he von 1000 DM zu. Das sei sachlich unrichtig und versto脽e auch gegen 搂 33a Abs. 1 EStG. Welche Aufwendungen notwendig und angemessen seien, m眉sse im Einzelfall durch die Gegen眉berstellung des jeweiligen Existenzminimums und der eigenen Eink眉nfte des Unterhaltsempf盲ngers ermittelt werden. Die Oberfinanzdirektion beanspruche ein 鈥濼atbestandsermessen鈥�, das weder 搂 33a Abs. 1 EStG noch das Grundgesetz der Verwaltung zubilligten. Nur der Gesetzgeber d眉rfe von 搂 33a Abs. 1 EStG abweichende H枚chstgrenzen festlegen.

Das Schreiben des Bundesministers werte zwar anhand objektiver Kriterien die verschiedenen Verh盲ltnisse in einer Reihe von L盲ndern aus und die darauf beruhenden, nach L盲ndergruppen abgestuften H枚chstbetr盲ge hielten sich auch innerhalb der Grenzen, die der Gedanke der Verwaltungsvereinfachung rechtfertige. Indessen sei die angewandte Methode ungeeignet. Die Durchschnittsl枚hne spiegelten nicht das Existenzminimum in den einzelnen L盲ndern wider. Dieses m眉sse vielmehr aus den Lebenshaltungskosten abgeleitet werden, die sich v枚llig abweichend vom Lohnniveau gestalten k枚nnten. In S眉dkorea belaufe sich der monatliche Durchschnittslohn bei einem Existenzminimum von 350 DM beispielsweise auf 400 DM. Diese Angaben beruhten zwar nicht auf statistischen Zahlen, entspr盲chen aber den von ihnen, den Beschwerdef眉hrern, selbst gemachten Erfahrungen. In manchen L盲ndern, so auch in S眉dkorea, w眉rden die L枚hne n盲mlich staatlich festgesetzt, w盲hrend sich die Lebenshaltungskosten ungehindert nach Markteinfl眉ssen entwickelten. Die Arbeitsl枚hne und die Lebenshaltungskosten d眉rften auch nicht mit den in der Bundesrepublik Deutschland geltenden Werten verglichen werden. Werde f眉r ein Land ein bestimmtes Existenzminimum ermittelt, so seien Unterhaltszahlungen in dieser H枚he stets notwendig und angemessen. Die vom Bundesminister vorgenommenen K眉rzungen stellten deshalb wiederum die Aus眉bung unzul盲ssigen 鈥濼atbestandsermessens鈥� dar. Der Erla脽 d眉rfe daher nicht unmittelbar angewandt werden. Gegebenenfalls sei es erforderlich, das Existenzminimum f眉r Bewohner Seouls durch die deutsche Botschaft feststellen zu lassen.

b) Das Finanzgericht wies die Klage ab. Es f眉hrte aus, da脽 schon f眉r den Veranlagungszeitraum 1978 die M枚glichkeit zur K眉rzung der H枚chstbetr盲ge bestanden habe, obwohl sich das Schreiben des Bundesfinanzministers erst seit 1979 auf eine ausdr眉ckliche gesetzliche Erm盲chtigung, n盲mlich auf den neu eingef眉gten 搂 33 a Abs. 1 Satz 4 EStG, st眉tzen k枚nne. Nach 搂 33a Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit 搂 33 Abs. 2 EStG erw眉chsen Unterhaltsaufwendungen dem Steuerpflichtigen unter anderem nur dann zwangsl盲ufig, wenn sie den Umst盲nden nach notwendig seien und einen angemessenen Betrag nicht 眉berstiegen. Deshalb sei der Bundesminister befugt gewesen, die H枚chstbetr盲ge unter Ber眉cksichtigung des unterschiedlichen Lebensbedarfs und Lebensstandards im jeweiligen Wohnsitzstaat im Verh盲ltnis zu inl盲ndischen Unterhaltsanforderungen auf einen angemessenen Betrag zu beschr盲nken. Das beruhe auf einer zutreffenden Auslegung des 搂 33a Abs. 1 EStG und entspreche insbesondere dem Gebot der steuerlichen Gleichbehandlung. Dementsprechend habe das Finanzamt den Freibetrag im vorliegenden Falle auf ein Drittel des gesetzlichen H枚chstbetrages beschr盲nken d眉rfen.

Das Verh盲ltnis der Durchschnittsstundenl枚hne erscheine dabei als durchaus sachgerechter Vergleichsma脽stab. L枚hne bes盲脽en Aussagekraft 眉ber den in einem Land herrschenden Lebensstandard. Demgegen眉ber seien die Lebenshaltungskosten vielfach deshalb als Vergleichsma脽stab ungeeignet, weil 眉ber sie kein verl盲脽liches statistisches Material vorliege und weil ihre Heranziehung die fast unl枚sbare Frage aufwerfe, wie der ihrer Ermittlung zugrunde zu legende Warenkorb aussehen m眉sse. Aus den gleichen Gr眉nden sei es auch nicht m枚glich, den H枚chstbetrag nach dem in den einzelnen L盲ndern bestehenden Existenzminimum zu bemessen. Auch dar眉ber gebe es keine verl盲脽lichen Zahlen. Schlie脽lich bestimme 搂 33a Abs. 1 EStG den H枚chstbetrag f眉r inl盲ndische Leistungen selbst nicht nach dem Existenzminimum, was sich schon aus seiner Begrenzung auf 3000 DM ergebe. Auch in Deutschland k枚nne ein Steuerpflichtiger nicht den ganzen zu seiner Deckung aufgewendeten Betrag steuerlich abziehen. Das m眉sse aus Gr眉nden der Gleichbehandlung dann auch f眉r Unterhaltsleistungen ins Ausland gelten.

Inhaltlich sei das Ministerschreiben nicht zu beanstanden. Insbesondere sei die Einteilung nach L盲ndergruppen sachgerecht. Die Herabsetzung des H枚chstbetrages erfolge nicht im Wege starrer Proportionalit盲t, sondern sie wahre erhebliche Bandbreiten. Damit werde ausreichend ber眉cksichtigt, da脽 in einzelnen L盲ndern m枚glicherweise ein ung眉nstigeres Verh盲ltnis der Lebenshaltungskosten zum Lohnniveau als durchschnittlich bestehe. Zudem stelle die L盲ndergruppeneinteilung eine pauschalierende Sch盲tzung des angemessenen Freibetrages dar. Wie bei jeder Sch盲tzung m眉sse auch hier hingenommen werden, da脽 dieser eine gewisse Unsicherheit anhafte. Von den Gerichten k枚nne das erst beanstandet werden, wenn das Ergebnis offensichtlich fehlerfrei sei. Eine solche Fehlerhaftigkeit sei aber nicht ersichtlich.

3. Die Nichtzulassungsbeschwerde der Beschwerdef眉hrer wies der Bundesfinanzhof ohne weitere Ausf眉hrungen als unbegr眉ndet zur眉ck.

III.

Mit ihrer Verfassungsbeschwerde r眉gen die Beschwerdef眉hrer die Verletzung von Art. 3 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4 GG sowie des Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip.

Nach ihrer Auffassung gew盲hren ihnen die genannten Verfassungsbestimmungen Schutz vor gesetzwidriger Besteuerung. Die der Steuerfestsetzung und dem angegriffenen Urteil zugrundeliegende Verf眉gung der Oberfinanzdirektion beruhe auf der Aus眉bung eines verfassungsrechtlich unzul盲ssigen 鈥濼atbestandsermessens鈥�. Die Verf眉gung lege den Begriff der angemessenen Aufwendungen nicht klarstellend aus, sondern treffe eine vom Gesetzeswortlaut abweichende Regelung. Die in 搂 33a Abs. 1 Satz 1 EStG vorgesehene Grenze von 3000 DM je unterst眉tzter Person lege bereits den vom Gesetzgeber selbst als angemessen betrachteten F枚rderungsbetrag fest, unterhalb dessen weitere K眉rzungen nicht mehr erlaubt seien. Wenn eine Unterhaltsleistung nach den pers枚nlichen Verh盲ltnissen des Empf盲ngers notwendig gewesen sei, sei ihre Angemessenheit nicht mehr zu pr眉fen. Die Verf眉gung der Oberfinanzdirektion entbehre somit der rechtlichen Grundlage.

Am Ergebnis dieser 脺berlegungen 盲ndere sich auch dann nichts, wenn man mit dem Finanzgericht die Notwendigkeit bejahe, die Angemessenheit des Unterhaltsbetrages noch gesondert zu pr眉fen. Diese Pr眉fung m眉sse n盲mlich die individuellen Tatsachen einbeziehen. Es m眉sse also im wesentlichen festgestellt werden, wie hoch das Existenzminimum im Jahre 1978 f眉r den Unterhaltsempf盲nger zu veranschlagen gewesen sei. Dazu h盲tte das Gericht, wie beantragt, die deutsche Botschaft in Seoul um Stellungnahme ersuchen m眉ssen. Bei einfacher W盲hrungsumrechnung w盲re es dabei auf ein Existenzminimum von etwa 600 DM monatlich gekommen. Obwohl der Bundesfinanzhof die Notwendigkeit einer individuellen Pr眉fung betont habe (BFH, BStBl. II 1978, S. 338), habe das Finanzgericht darauf verzichtet und in einer Art Vorgriff auf die Gesetzeslage f眉r 1979 und das dazu vom Bundesfinanzminister herausgegebene Schreiben entschieden.

Verfassungsrechtlich fragw眉rdig sei, ob das Einkommensteuergesetz 1978 mittels eines solchen Vorgriffs auf die Rechtslage von 1979 interpretiert werden d眉rfe. Dar眉ber hinaus sei die Auslegung des Finanzgerichts aber auch inhaltlich weder sachgerecht noch verfassungsm盲脽ig. Die Durchschnittsl枚hne seien zur Bestimmung der Lebensbedingungen in einem Land nicht geeignet. Diese w眉rden in erster Linie von der jeweiligen Wirtschaftsordnung gepr盲gt. Die in S眉dkorea herrschende fr眉hkapitalistische Wirtschaftsordnung lasse die Marktgesetze unkontrolliert walten, was besonders in der Hauptstadt Seoul zu sehr hohen Lebenshaltungskosten gef眉hrt habe. Wegen der verh盲ltnism盲脽ig hohen Arbeitslosigkeit und des Fehlens von Gewerkschaften w眉rden dennoch nur sehr niedrige, kaum das Existenzminimum deckende L枚hne gezahlt. Das best盲tige 眉brigens auch der Folgeerla脽 des Bundesfinanzministers vom 22. Dezember 1980 (BStBl. I S. 791), durch den S眉dkorea in die L盲ndergruppe B eingeordnet worden sei. Da die L盲nderzuordnung auf zwei Jahre alten statistischen Daten beruhe, beweise diese Umgruppierung, da脽 schon 1978 h枚here Lebenshaltungskosten bestanden h盲tten, als sie in dem f眉r 1979 g眉ltigen Schreiben angenommen worden seien.

IV.

Zu der Verfassungsbeschwerde haben der Bundesminister der Finanzen namens der Bundesregierung, ferner der Hessische Ministerpr盲sident, das beklagte Finanzamt, der Deutsche Caritasverband und das Diakonische Werk Stellung genommen.

1. Der Bundesminister und der Ministerpr盲sident halten die Verfassungsbeschwerde f眉r unbegr眉ndet. Die Auslegung des 搂 33a Abs. 1 EStG durch das Finanzgericht verletze weder rechtsstaatliche Grunds盲tze noch sei sie willk眉rlich. Das Gericht habe auch keine erst sp盲ter in Kraft gesetzten Rechtsvorschriften angewandt. 搂 33a Abs. 1 Satz 4 EStG stelle 鈥� wie sich auch aus der Amtlichen Begr眉ndung (BTDrucks. 8/2118, S. 63 f.) ergebe 鈥� lediglich klar, was nach der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs bereits zuvor geltendes Recht gewesen sei. Es versto脽e nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip, da脽 das Finanzgericht bei der Bemessung des H枚chstbetrages von 脺berlegungen ausgegangen sei, wie sie auch dem Ministerschreiben vom 26. Oktober 1979 zugrunde l盲gen. Die Berechnungsmethode f眉r die Bestimmung der l盲nderspezifischen H枚chstbetr盲ge stelle eine verfassungsgem盲脽e Auslegung des f眉r 1978 g眉ltigen 搂 33a Abs. 1 EStG dar.

Art. 3 Abs. 1 GG stehe der Ber眉cksichtigung der Lebensverh盲ltnisse im Heimatland des Unterhaltsempf盲ngers nicht entgegen, sondern lege sie sogar nahe. Zur Bestimmung dessen, was notwendig und angemessen sei, k枚nne angesichts der zum Teil bedeutenden Unterschiede im Lebensstandard nicht auf deutsche Verh盲ltnisse abgestellt werden, da sonst Steuerpflichtige benachteiligt w眉rden, die Angeh枚rige im Inland unterst眉tzten. Auch das typisierende K眉rzungsverfahren nach dem Ministerschreiben sei vom Finanzgericht ohne Versto脽 gegen Art. 3 Abs. 1 GG best盲tigt worden. Schon der Gesetzgeber habe den Abzug von Unterhaltsaufwendungen auch f眉r das Inland stark typisiert und f眉r alle Steuerpflichtigen einheitlich nach oben begrenzt; das Bundesverfassungsgericht habe diese Begrenzung ab 1979 auch als verfassungsm盲脽ig anerkannt (BVerfGE 66, 214 (223, 225)). Deshalb sei im vorliegenden Falle nicht auf die Lebensverh盲ltnisse in einer bestimmten Stadt, sondern in ganz S眉dkorea abzustellen. Auch im Inland werde nicht nach St盲dten unterschieden, sondern der H枚chstbetrag gelte trotz regional variierender Lebenshaltungskosten bundeseinheitlich.

Weiterhin sei die vom Finanzgericht angewandte Berechnungsmethode sachlich gerechtfertigt. Zutreffend stelle das Gericht die Schwierigkeiten fest, die einer Berechnung nach den Lebenshaltungskosten oder nach dem Existenzminimum entgegenst眉nden. Nur 眉ber das Lohnniveau l盲gen f眉r die meisten L盲nder verl盲脽liche statistische Daten vor. Andere Vergleichsm枚glichkeiten wie Mindesteinkommen, Sozialhilfes盲tze, Pf盲ndungsfreigrenzen, Steuerfreibetr盲ge oder Einkommen je Einwohner seien bei der Vorbereitung des Schreibens vom 26. Oktober 1979 zwar untersucht worden, jedoch am Fehlen ausreichender Unterlagen, insbesondere internationaler Statistiken, gescheitert. Dem in einzelnen L盲ndern m枚glicherweise ung眉nstigeren Verh盲ltnis zwischen Arbeitsl枚hnen und Lebenshaltungskosten werde insoweit Rechnung getragen, als die H枚chstbetr盲ge nach 搂 33a Abs. 1 EStG erst reduziert w眉rden, wenn das ausl盲ndische Lohnniveau nicht mehr als die H盲lfte des inl盲ndischen ausmache.

Schlie脽lich habe das Finanzgericht Art. 3 Abs. 1 GG auch nicht dadurch verletzt, da脽 es die L盲ndergruppeneinteilung f眉r 1979 mit herangezogen habe, obwohl sie erst ab 1979 wirksam sein sollte. Die ihr zugrundeliegenden Durchschnittsl枚hne des Jahres 1977 seien f眉r das Streitjahr 1978 zeitn盲her als f眉r 1979. Um so weniger w眉rden die Beschwerdef眉hrer in ihren Rechten verletzt, zumal das Gericht seiner Berechnung auch noch den eigentlich erst ab dem Veranlagungszeitraum 1979 geltenden h枚heren Freibetrag von 3600 DM anstelle von 3000 DM zugrunde gelegt habe.

2. Der Deutsche Caritasverband h盲lt den gek眉rzten H枚chstbetrag von 1200 DM f眉r zu niedrig und die ihm zugrundeliegenden Bestimmungen daher f眉r verfassungswidrig. Das gelte schon bei einem Vergleich mit den durchschnittlichen deutschen Sozialhilfeleistungen, bei denen nicht nur der Regelsatz, sondern vor allem auch die sogenannten einmaligen Leistungen nach 搂 21 BSHG ber眉cksichtigt werden m眉脽ten. Die Folgerung des Bundesministers der Finanzen von einem niedrigen Lohnniveau auf ein bestimmtes Existenzminimum stelle einen Fehlschlu脽 dar. Die Hilfe zum Lebensunterhalt werde in der Bundesrepublik Deutschland keineswegs nach dem Lohnniveau, sondern nach dem Bedarfsdeckungsprinzip errechnet. Im vorliegenden Falle sei es deshalb unverzichtbar, die konkrete Situation in S眉dkorea zu ermitteln und dabei gegebenenfalls auch Ausk眉nfte 眉ber die Ma脽st盲be sozialer Unterst眉tzung in diesem Land einzuholen. Die Lohnsituation unterer Einkommensgruppen k枚nne beispielsweise durchaus unter dem Existenzminimum liegen, und es sei nicht zumutbar, da脽 dann auch noch die steuerlich anerkennungsf盲higen Unterhaltsleistungen darunter liegen m眉脽ten.

3. Das Diakonische Werk 盲u脽ert ebenfalls gewisse Bedenken gegen die pauschalierende L盲ndereinteilung. 脺ber einen in S眉dkorea t盲tigen Mitarbeiter habe man feststellen k枚nnen, da脽 das Lohnniveau 1978 dort sehr niedrig, die Lebenshaltung dagegen sehr teuer gewesen sei. Daher m眉脽ten die tats盲chlichen Verh盲ltnisse nachgepr眉ft werden.

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B.

Die Verfassungsbeschwerde ist zul盲ssig, aber unbegr眉ndet.

I.

Das angegriffene finanzgerichtliche Urteil und der Beschlu脽 des Bundesfinanzhofs verletzen weder die Grundrechte der Beschwerdef眉hrer aus Art. 19 Abs. 4 GG noch die aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG).

1. a) Nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG steht jedermann, der sich durch die 枚ffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt f眉hlt, der Rechtsweg zu den Gerichten offen. Damit ist ihm eine volle Rechts- und Tatsacheninstanz gegen Akte der Verwaltung gew盲hrleistet (vgl. BVerfGE 15, 275 (282); 18, 203 (212); 51, 268 (284); 61, 82 (111); 67, 43 (58)). Welche Rechte er geltend machen kann, bestimmt sich dabei 鈥� von den F盲llen der Grundrechte und sonstiger verfassungsm盲脽iger Rechte abgesehen 鈥� nach den Regelungen des einfachen Rechts. Der Gesetzgeber befindet dar眉ber, unter welchen Voraussetzungen dem B眉rger ein Recht zustehen und welchen Inhalt es haben soll.

Im Rahmen dieser Entscheidung kann sich der Gesetzgeber auch unbestimmter Rechtsbegriffe bedienen (vgl. etwa BVerfGE 8, 274 (325); 13, 153 (161); 20, 150 (157); 21, 73 (79); 31, 255 (264); 37, 132 (142); 49, 89 (133 f.); 56, 1 (12); st. Rspr.). In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist anerkannt, da脽 er insbesondere im Steuerrecht ohne die Verwendung solcher Begriffe nicht auskommt (vgl. etwa BVerfGE 13, 153 (161); 21, 73 (79); 26, 321 (325); 31, 255 (264); 48, 210 (222); st. Rspr.). Allerdings ist der Gesetzgeber bei der Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe nicht v枚llig frei. Er hat die Grunds盲tze der Normenklarheit und Justitiabilit盲t zu beachten (vgl. BVerfGE 21, 73 (79); 52, 1 (41); 59, 104 (114); 63, 312 (323)). Vor allem aber darf er die Entscheidung 眉ber die Grenzen der Freiheit des B眉rgers nicht einseitig in das Ermessen der Verwaltung legen (vgl. BVerfGE 8, 274 (325); 13, 153 (160); 56, 1 (12)).

Ferner darf der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der Gesetze, vor allem bei der Ordnung von Massenerscheinungen, generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen verwenden (vgl. BVerfGE 11, 245 (254); 17, 1 (23); 21, 12 (27); 63, 119 (128); 71, 146 (157); st. Rspr.). Er ist berechtigt, von dem Gesamtbild auszugehen, das sich aus den vorliegenden Erfahrungen ergibt (vgl. BVerfGE 11, 245 (254)).

b) Die Gerichte sind bei der Kontrolle des Verwaltungshandelns an das Gesetz gebunden (Art. 20 Abs. 3, Art. 97 Abs. 1 GG). Sie d眉rfen ihren Entscheidungen also nur materielles Recht 鈥� Verfassungsrecht, f枚rmliche Gesetze, Rechtsverordnungen, autonome Satzungen und auch Gewohnheitsrecht 鈥� zugrundelegen. Allgemeine Verwaltungsvorschriften und sonstige Anweisungen, durch die eine vorgesetzte Beh枚rde verwaltungsintern auf ein einheitliches Verfahren oder eine bestimmte Ermessensaus眉bung, aber auch auf eine bestimmte Gesetzesauslegung und -anwendung durch die ihr nachgeordneten Beh枚rden hinwirkt, sind keine Gesetze im Sinne des Art. 20 Abs. 3 GG und des Art. 97 Abs. 1 GG (vgl. etwa BVerwGE 34, 278 (281); 55, 250 (255); BFH, BStBl. II 1976, S. 795 (796); 1978, S. 26 (29); 1979, S. 54 (55); 1982, S. 595 (596); 1984, S. 522 (525); 1986, S. 852 (853); st. Rspr.). Eine Regelung der Beh枚rdenzust盲ndigkeit oder des Verwaltungsverfahrens, f眉r die das Bundesverfassungsgericht in der Vergangenheit eine gewisse Bindung der Gerichte angenommen hat (vgl. BVerfGE 40, 237 (248 ff.)), liegt hier ebensowenig vor wie der Sonderfall der atomrechtlichen Genehmigung (vgl. BVerwGE 72, 300 (316 f.)). Verwaltungsvorschriften mit materiell-rechtlichem Inhalt sind grunds盲tzlich Gegenstand, nicht jedoch Ma脽stab richterlicher Kontrolle.

2. Diese Grunds盲tze werden durch die angegriffenen Entscheidungen nicht verletzt.

a) Es verst枚脽t nicht gegen das Grundgesetz, da脽 Steuerverwaltung und Gerichte im vorliegenden Falle keine vollst盲ndige Pr眉fung des Einzelfalles vorgenommen, sondern sich auf eine nach L盲ndergruppen typisierende Betrachtung beschr盲nkt haben.

Bei den Unterhaltsleistungen ins Ausland handelt es sich um eine jener Massenerscheinungen, die ein typisierendes und pauschalierendes Vorgehen von Gesetzgeber und Verwaltung rechtfertigen. Dieses erweist sich auch deshalb als unumg盲nglich und daher zul盲ssig, weil es angesichts der weiten Entfernungen und der h枚chst unterschiedlichen Verh盲ltnisse in den einzelnen L盲ndern schlechthin unm枚glich w盲re, wirklich an den Besonderheiten des Einzelfalles ausgerichtete Ermittlungen durchzuf眉hren. Eine Aufkl盲rung durch Einschaltung der deutschen Botschaften w眉rde entgegen den Vorstellungen der Beschwerdef眉hrer und der kirchlichen Wohlfahrtsverb盲nde zu keiner hinreichenden L枚sung dieses Problems f眉hren. Es mag bereits zweifelhaft sein, ob nach einfachem Gesetzesrecht (vgl. 搂 90 Abs. 2 AO) die Verwaltung oder der Beschwerdef眉hrer zur Beschaffung der erforderlichen Unterlagen verpflichtet w盲re. Sp盲testens im finanzgerichtlichen Verfahren tr盲te bei einer Mitwirkung der Botschaften, die ja lediglich Beh枚rden sind, jedenfalls die Frage auf, ob, in welchem Umfang und aufgrund welcher Tatsachen das Gericht die ihm vorgelegten Ausk眉nfte und Berechnungen zu 眉berpr眉fen und gegebenenfalls durch andere zu ersetzen h盲tte.

Die Begriffe der Notwendigkeit und Angemessenheit, die durch 搂 33a Abs. 1 und 搂 33 Abs. 2 EStG der Steuerverwaltung als Grundlage ihres Handelns vorgegeben werden, sind zwar konkret genug, um die auf ihnen beruhende Vollzugspraxis nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausma脽 (vgl. BVerfGE 8, 274 (325)) hinreichend deutlich zu bestimmen. Sie bed眉rfen aber in der Verwaltungspraxis weiterer Konkretisierung. Wenn die Verwaltung dabei im Interesse der Einheitlichkeit und Praktikabilit盲t Richtlinien erl盲脽t, so ist das von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Die Erwartungen der Beschwerdef眉hrer an die beh枚rdliche und gerichtliche Pr眉fungst盲tigkeit m枚gen damit nicht in vollem Umfang befriedigt werden. Der unvermeidliche Gegensatz zwischen ihrem Interesse an einer vollen Einzelfallpr眉fung und den Erfordernissen steuerlicher Gleichbehandlung braucht aber von Verfassungs wegen nicht einseitig zugunsten der Einzelfallpr眉fung aufgel枚st zu werden, zumal schon 搂 33a Abs. 1 EStG selbst 鈥� unter anderem durch die Festlegung einheitlicher H枚chstbetr盲ge f眉r alle denkbaren inl盲ndischen Fallgestaltungen 鈥� den Weg der Typisierung und Pauschalierung beschritten hat. Gerade in solchen F盲llen begegnet es keinen Bedenken, wenn die Exekutive bei der Abfassung von Verwaltungsvorschriften 盲hnlich verf盲hrt (vgl. dazu etwa Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. Oktober 1979 (BVerwG 6 C 63. 78), Buchholz 238. 41, Nr. 3 zu 搂 5 SVG m.w.H.).

Das Steuerrecht weist 眉berdies Besonderheiten auf, die dieses Ergebnis zus盲tzlich untermauern. Auf der einen Seite ist es sowohl im Interesse der Steuerpflichtigen als auch der staatlichen Finanzwirtschaft auf einen m枚glichst raschen Gesetzesvollzug angelegt; langj盲hrige Pr眉fungen der steuerpflichtigen Tatbest盲nde m眉ssen schon aus praktischen Gr眉nden die Ausnahme bleiben. Andererseits ist es eine berechtigte 脺berlegung, da脽 eine Beweiserhebung im Einzelfall m枚glichst nicht teurer werden sollte als der jeweils in Rede stehende Steuerbetrag (vgl. BFH, BStBl, II 1986, S. 200 (204)). Deshalb hat das Bundesverfassungsgericht beispielsweise die weitreichenden Sch盲tzungsbefugnisse der Steuerbeh枚rden (vgl. insbesondere 搂 162 Abs. 1 AO) verfassungsrechtlich nicht beanstandet. Nichts anderes kann in F盲llen wie dem vorliegenden gelten, in denen die Verwaltung durch Bildung von Fallgruppen einen m枚glichst gleichm盲脽igen Gesetzesvollzug sicherzustellen versucht.

b) Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip und Art. 19 Abs. 4 GG sind auch nicht dadurch verletzt, da脽 sich das Finanzgericht bei seiner Entscheidung auf das Schreiben des Bundesministers der Finanzen vom 26. Oktober 1979 gest眉tzt hat. Wie bereits ausgef眉hrt, sind die Gerichte bei ihrer Kontrollt盲tigkeit grunds盲tzlich weder an allgemeine Verwaltungsvorschriften noch an sonstige Verwaltungsanweisungen gebunden (vgl. oben 1.b). Der vorliegende Fall gibt keinen Anla脽, dar眉ber zu entscheiden, ob und unter welchen Voraussetzungen der einzelne B眉rger 鈥� etwa im Hinblick auf den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) oder auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes (Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip) 鈥� ein Recht auf die Anwendung verwaltungsinterner Regelungen in seinem eigenen Fall hat. Ebenso kann offenbleiben, wie zu entscheiden w盲re, wenn das Finanzgericht eine Bindung an das Ministerschreiben angenommen oder nur eine eingeschr盲nkte 脺berpr眉fung des Schreibens vorgenommen h盲tte. Das Gericht hat sich bei der Auslegung und Anwendung von 搂 33a Abs. 1, 搂 33 Abs. 2 EStG der Gesetzesauslegung des Minister aus eigener 脺berzeugung angeschlossen. Es hat deutlich ausgesprochen, da脽 es den Inhalt des Schreibens f眉r die zutreffende Auslegung der gesetzlichen Bestimmungen h盲lt: Da脽 sich das Gericht entgegen der R眉ge der Beschwerdef眉hrer nicht ohne weiteres als gebunden betrachtete, folgt insbesondere daraus, da脽 es das Ministerschreiben auf den Veranlagungszeitraum 1978 鈥瀡orerstreckt鈥� hat. Gegen die 脺bernahme einer in einer Verwaltungsvorschrift vertretenen Gesetzesauslegung durch ein Gericht kann aber ebensowenig etwas eingewandt werden wie dagegen, da脽 dieses die Rechtsprechung eines anderen Gerichts oder eine im Schrifttum vertretene Rechtsansicht darstellt und sich ihr sodann anschlie脽t.

II.

Auch inhaltlich verst枚脽t die Gesetzesauslegung durch das Finanzgericht nicht gegen das Grundgesetz.

1. Art. 14 Abs. 1 GG ist nicht verletzt. Der Schutzbereich dieses Grundrechts wird durch die Auferlegung von Geldleistungspflichten nicht ber眉hrt (vgl. BVerfGE 4, 7 (17); 10, 89 (116); 10, 354 (371) u.a.m.). Nur wenn eine solche Pflicht den Betroffenen 眉berm盲脽ig belasten und seine Verm枚gensverh盲ltnisse grundlegend beeintr盲chtigen w眉rde, k盲me eine andere Entscheidung in Betracht (vgl. BVerfGE 4, 7 (17); 50, 57 (104 ff.); 63, 312 (327); 68, 287 (310 f.); 70, 219 (230)). Davon kann im vorliegenden Falle aber keine Rede sein.

2. Auch Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht verletzt. Es gibt hinreichende sachliche Gr眉nde f眉r die Auslegung von 搂 33a Abs. 1, 搂 33 Abs. 2 EStG, die das Finanzgericht seiner Entscheidung zugrunde gelegt hat.

a) Das gilt zun盲chst f眉r die Auffassung, da脽 Steuerpflichtigen, die Unterhalt an Angeh枚rige im Ausland leisten, andere H枚chstbetr盲ge zugebilligt werden d眉rfen als solchen Steuerpflichtigen, die inl盲ndische Angeh枚rige unterst眉tzen. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die H枚chstbetr盲ge nach 搂 33a Abs. 1 S盲tze 1 und 3 EStG bestehen f眉r den Veranlagungszeitraum 1978 nicht. Da diese H枚chstbetr盲ge nicht ohne Bezug zu den Lebenshaltungskosten und insbesondere zum durchschnittlichen Existenzminimum in der Bundesrepublik Deutschland festgelegt werden d眉rfen (vgl. BVerfGE 66, 214 (223 ff.)), ist es eine vern眉nftige, mit dem Gleichheitssatz vereinbare 脺berlegung, sie f眉r Leistungen an solche Personen, die in L盲ndern mit einem wesentlich niedrigeren Lebenshaltungsniveau wohnen, entsprechend zu k眉rzen, da sonst unter Umst盲nden ausl盲ndischen Unterhaltsberechtigten die steuerbeg眉nstigte Lebensf眉hrung auf 眉berdurchschnittlichem Standard, ja selbst eine gewisse Verm枚gensbildung erm枚glicht w眉rde.

b) Art. 3 Abs. 1 GG ist auch nicht dadurch verletzt, da脽 bei der Festlegung der H枚chstbetr盲ge f眉r Ausl盲nder nicht auf die konkreten Lebensumst盲nde der unterst眉tzten Personen 鈥� wie Alter, Pflegebed眉rftigkeit, kulturelle Bed眉rfnisse, Wohnsitz in einer Gro脽stadt 鈥� R眉cksicht genommen wird. Insoweit besteht kein Unterschied in der Behandlung inl盲ndischer und ausl盲ndischer Unterhaltsempf盲nger.

c) Schlie脽lich bestehen auch keine durchgreifenden Bedenken gegen die Art und Weise, in der nach Ansicht des Bundesministers der Finanzen und des Finanzgerichts die H枚chstbetr盲ge nach 搂 33a Abs. 1 EStG an die andersgelagerten Lebensverh盲ltnisse in ausl盲ndischen Staaten angepa脽t werden m眉ssen. Den Beschwerdef眉hrern ist zuzugeben, da脽 insoweit die durchschnittlichen Lebenshaltungskosten oder 鈥� noch genauer 鈥� das Existenzminimum den zuverl盲ssigsten und gerechtesten Ma脽stab darstellen w眉rden. Der Bundesminister und der Hessische Ministerpr盲siden haben aber zutreffend darauf hingewiesen, da脽 es f眉r die hier in Rede stehende L盲ndergruppe insoweit an verl盲脽lichen, international anerkannten und zeitnah zu gewinnenden statistischen Daten fehlt und da脽 insbesondere die Festlegung eines wirklichkeitsnahen Warenkorbes f眉r jedes in Betracht kommende Land auf un眉berwindliche Schwierigkeiten sto脽en w眉rde. Unter diesen Umst盲nden begegnet es keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, wenn sowohl der Bundesminister als auch das Finanzgericht in 脺bereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs (vgl. BFH, BStBl. II 1982, S. 779 (781)) von einem Vergleich der Durchschnittsl枚hne f眉r Industriearbeiter ausgegangen sind. Zwar werden diese gerade in L盲ndern der sogenannten Dritten Welt nur sehr bedingt R眉ckschl眉sse auf Lebenshaltungskosten und Existenzminimum zulassen. Wenn aber nur 眉ber sie verl盲脽liches statistisches Material vorliegt, ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, da脽 beim Gesetzesvollzug darauf zur眉ckgegriffen wird.

Dabei kann unentschieden bleiben, ob es unter den gegebenen Umst盲nden verfassungsrechtlich geboten ist, der begrenzten Aussagekraft des verwendeten statistischen Materials durch Gro脽z眉gigkeit bei der Anpassung der H枚chstbetr盲ge Rechnung zu tragen. Im vorliegenden Falle ist das jedenfalls geschehen. Die H枚chstbetr盲ge nach 搂 33a Abs. 1 S盲tze 1 und 3 EStG werden erst dann um ein Drittel gek眉rzt, wenn der ausl盲ndische Stundenlohn weniger als die H盲lfte des vergleichbaren deutschen Lohns betr盲gt, und um zwei Drittel werden sie erst gek眉rzt, wenn er sich auf weniger als ein F眉nftel der deutschen Vergleichsgr枚脽e bel盲uft. Bei derartigen 鈥濸ufferzonen鈥� bestehen gegen die Wahl des Stundenlohns als Bezugsgr枚脽e keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken.

Fundstellen